國家發(fā)展改革委組織編寫的《國家新型城鎮(zhèn)化報(bào)告2016》日前正式出版。這是發(fā)改委第二次發(fā)布中國城鎮(zhèn)化發(fā)展年度進(jìn)展的官方報(bào)告。

國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司負(fù)責(zé)同志在介紹相關(guān)情況時(shí)表示，今年要重點(diǎn)培育發(fā)展城市群和新生中小城市。其中在推進(jìn)特大鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)賦能方面，要推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展。

“這是一個(gè)很好的思路。”廣東省體改研究會(huì)副會(huì)長彭澎對第一財(cái)經(jīng)記者分析，原有的公共服務(wù)、城市設(shè)施建設(shè)都是按照戶籍人口、行政等級來配置，這也導(dǎo)致沿海不少地方的外來人口很多，但是享受不到戶籍人口的資源。

龍港的夜晚

特大鎮(zhèn)之煩惱

江蘇、浙江、廣東的一些特大鎮(zhèn)，如龍港、虎門、盛澤等地，人口規(guī)模動(dòng)輒在50萬以上，工業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過中西部很多縣甚至地級市的水平。比如，龍港鎮(zhèn)地處溫州南部，總?cè)丝谶_(dá)50萬。2015年，全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值226.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值407.8億元，財(cái)政總收入23.2億元。

對于這些特大鎮(zhèn)而言，這些年能下放的行政管理權(quán)限已基本下放。但是囿于鎮(zhèn)級的行政管理體制，這些特大鎮(zhèn)的發(fā)展依然受到了極大限制。比如，一個(gè)“超級鎮(zhèn)”的公務(wù)員編制不過幾十人，卻要負(fù)擔(dān)相當(dāng)于一個(gè)地級市人口的公共服務(wù)，屬于典型的“小馬拉大車”。

一位政策研究人士告訴第一財(cái)經(jīng)記者，現(xiàn)在所有的特大鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)總量再大，建設(shè)時(shí)還是按照鎮(zhèn)的標(biāo)準(zhǔn)來設(shè)置。比如浙江省蒼南縣的龍港鎮(zhèn)，人口有四五十萬，但因?yàn)樗且勒真?zhèn)的規(guī)模進(jìn)行規(guī)劃，鎮(zhèn)區(qū)內(nèi)道路最多就是4個(gè)車道，很多都只有2個(gè)車道。

對此，相關(guān)方面多次提出了“小城市培育”的概念，探索特大鎮(zhèn)改市的路徑。“十三五”規(guī)劃把加快中小城市的發(fā)展作為完善城市規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向，其中通過撤縣設(shè)市和推動(dòng)特大鎮(zhèn)改市是重要途徑。

今年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，民政部密集批復(fù)四川省隆昌縣、貴州省盤縣、陜西省神木縣、湖南省寧鄉(xiāng)縣、浙江省玉環(huán)縣和河北省平泉縣六個(gè)地方撤縣設(shè)市，標(biāo)志著時(shí)隔20多年后，撤縣設(shè)市重新開閘。

縣改市重新開閘了，但鎮(zhèn)改市卻毫無進(jìn)展。實(shí)際上，相比縣改市，鎮(zhèn)改市要復(fù)雜很多，涉及的主要是行政體制管理的問題。因?yàn)樵诳h改市過程中，行政級別和管轄范圍都沒有變化，而鎮(zhèn)改市，就涉及到是改成鎮(zhèn)級市還是直接升格為縣級市的問題。

比如，很多人提出將特大鎮(zhèn)獨(dú)立出來，直接升格為縣級市，但這面臨著一個(gè)巨大難題：其所在的縣或縣級市肯定會(huì)堅(jiān)決反對。

以溫州市蒼南縣龍港鎮(zhèn)為例，去年蒼南縣GDP為458億元，而龍港鎮(zhèn)就達(dá)到了251億元，占蒼南縣的55%。也就是說，蒼南經(jīng)濟(jì)發(fā)展最精華的部分就是在龍港，如果龍港獨(dú)立設(shè)置成縣級市，那蒼南縣一下子只剩200億元左右了，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到很大影響。

中山大學(xué)嶺南學(xué)院財(cái)稅系教授林江說，像東莞的虎門和長安，如果一下子升格為縣級市，就成為東莞代管的城市，“掌控一下子弱化了很多，東莞肯定也不會(huì)樂意。”

既然升格為縣級市不大可能，那改成鎮(zhèn)級市呢?在專家看來，這樣改的意義不大。中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心牛鳳瑞此前就對第一財(cái)經(jīng)分析，幾十萬人口的特大鎮(zhèn)即便改為鎮(zhèn)級市，本身還是個(gè)正科級單位，只能有一個(gè)派出所，還是管理不過來。

新方向：按常住人口配置

發(fā)改委此次提出的擴(kuò)權(quán)賦能方向頗引人關(guān)注。具體而言，就是推動(dòng)公共服務(wù)從按行政等級配置向按常住人口規(guī)模配置轉(zhuǎn)變，允許特大鎮(zhèn)按照相同人口規(guī)模的城市市政設(shè)施、公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)發(fā)展。

彭澎表示，按照常住人口規(guī)模配置土地、人員編制更符合實(shí)際需要，不光是這些特大鎮(zhèn)要這樣改革，那些人口大量流出的地方就應(yīng)當(dāng)相應(yīng)地減少土地、人員編制等指標(biāo)，按照常住人口動(dòng)態(tài)化管理。

《人民日報(bào)》去年曾撰文指出，目前特大鎮(zhèn)面臨的限制主要在四個(gè)方面：一是財(cái)權(quán)小，財(cái)政資金大部分上繳，與事權(quán)不匹配，建設(shè)資金、城鎮(zhèn)化成本難以負(fù)擔(dān);二是事權(quán)小，比如執(zhí)法權(quán)限等管理權(quán)限不夠;三是“地權(quán)”小，土地管理權(quán)限小，建設(shè)用地不足;四是“人權(quán)”小，人員編制不夠，難以吸引人才。

廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)系副教授丁長發(fā)說，按照常住人口來配置公共服務(wù)、建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，是一個(gè)市場化的舉措。他認(rèn)為，不管是公共產(chǎn)品的供給，還是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，最核心的還是錢的問題，也就是涉及到特大鎮(zhèn)財(cái)政的留成問題。

“現(xiàn)有的體制之下，財(cái)政留成與行政等級劃分是緊密聯(lián)系的，特大鎮(zhèn)經(jīng)過上交到省、市、縣后，自身留下的錢能否與需要提供的公共服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施相匹配，這才是至關(guān)重要的。”丁長發(fā)說。

林江也認(rèn)為，光按照常住人口配置公共服務(wù)、人員編制以及城市建設(shè)規(guī)格是不夠的，在事權(quán)下放的同時(shí)，財(cái)權(quán)也應(yīng)當(dāng)下放。“比如特大鎮(zhèn)的公安隊(duì)伍一下子增加很多，但留在鎮(zhèn)里的財(cái)政是不是也要按照常住人口來配置，向上繳納的財(cái)稅是不是可以少一些，否則鎮(zhèn)一級如何負(fù)擔(dān)增加的人員編制。”

實(shí)際上，人員編制確實(shí)不是特大鎮(zhèn)的首要問題。比如，東部不少“超級鎮(zhèn)”長期以“政府雇員”的形式聘請行政管理人員，解決人員不足的問題，有些局除了局長、副局長，幾乎都是聘用人員。

丁長發(fā)說，對特大鎮(zhèn)來說，行政編制和級別并不是最重要的，財(cái)政留成才是關(guān)鍵所在，“有了財(cái)權(quán)就可以做很多事情。”

今年編制5大城市群規(guī)劃

特大鎮(zhèn)的擴(kuò)權(quán)賦能是我國打造中小城市的重要內(nèi)容。包括特大鎮(zhèn)在內(nèi)的中小城市建設(shè)，也是目前我國構(gòu)建城市群體系的重要部分。上述國家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司負(fù)責(zé)人士表示，今年將加快培育新生中小城市，增設(shè)一批中小城市，研究出臺(tái)《市轄區(qū)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)》，繼續(xù)推進(jìn)美麗特色小(城)鎮(zhèn)建設(shè)。

國家統(tǒng)計(jì)局11日發(fā)文表示，目前我國城市群發(fā)展格局初步形成。傳統(tǒng)的省域經(jīng)濟(jì)和行政區(qū)經(jīng)濟(jì)逐步向城市群經(jīng)濟(jì)過渡，城市的集聚效應(yīng)日益凸顯。2015年，京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群，以5.2%的國土面積集聚了23%的人口，創(chuàng)造了39.4%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，成為帶動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)快速增長和參與國際經(jīng)濟(jì)合作與競爭的主要平臺(tái)。

國家發(fā)改委公布的信息顯示，2016年，我國城市群主體形態(tài)建設(shè)呈現(xiàn)新亮點(diǎn)。印發(fā)實(shí)施了長三角、長江中游、成渝、哈長、中原和北部灣6個(gè)城市群規(guī)劃，啟動(dòng)了國家中心城市布局建設(shè)。今年將全面完成全國城市群規(guī)劃編制工作。今年要編制完成粵港澳大灣區(qū)、海峽西岸、關(guān)中平原、蘭州—西寧、呼包鄂榆等5個(gè)跨省區(qū)城市群規(guī)劃，指導(dǎo)地方開展省域內(nèi)城市群規(guī)劃編制。

深圳前海

其中外界十分關(guān)注的粵港澳大灣區(qū)城市群方面，根據(jù)媒體報(bào)道，廣東省發(fā)改委副主任吳維保日前在粵港澳大灣區(qū)研究院揭牌時(shí)透露，《粵港澳大灣區(qū)城市群發(fā)展規(guī)劃》已于6月底上報(bào)國家發(fā)改委。該規(guī)劃由廣東發(fā)改委會(huì)同中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心等國家高端智庫繪制，初步明確了粵港澳大灣區(qū)的目標(biāo)定位、發(fā)展方向、重點(diǎn)任務(wù)。

在編制城市群規(guī)劃的同時(shí)，今年還將推進(jìn)城市群一體化發(fā)展，強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)共建共享。提高三四線城市和特大城市間基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通，提高三四線城市教育、醫(yī)療等公共服務(wù)水平。

歷史經(jīng)驗(yàn)證明，區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化程度越高，這個(gè)區(qū)域的綜合競爭力就越強(qiáng)。也正是如此，加快城市群的發(fā)展成為各地的重要方向，而交通建設(shè)尤其是軌道交通建設(shè)是加快城市群構(gòu)建的重中之重。

分析人士指出，軌道交通具有準(zhǔn)點(diǎn)、運(yùn)量大、安全性高等特征，是一個(gè)城市群發(fā)展的基礎(chǔ)框架。產(chǎn)業(yè)在一個(gè)城市群內(nèi)部的合理分配就需要發(fā)達(dá)便捷的軌道交通。（原標(biāo)題：特大鎮(zhèn)改革新思路：公共服務(wù)按照常住人口配置）

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