十八屆三中全會《決定》關于國資國企改革的論述，具有很強的針對性和突破性。但人們對此卻有著不同的理解，因而對如何推進改革也就給出了不同的“藥方”，也出臺了一些文件，但真正落地的改革應該說是有限的，甚至如何推進改革還缺乏清晰的思路和明確的目標。應該說，改革還任重而道遠。

　　國有企業改革目標的確定

　　計劃經濟下，國有企業是指令性計劃的執行者，它的運行嚴格遵從指令性計劃要求。國有企業雖然被稱之為企業，但它實際上只是一個生產車間。1978年10月，四川省6戶工業企業率先開始擴大經營自主權試點，由此拉開了國有企業改革的序幕，國有企業開始受到指令性計劃與市場機制的雙重調節。隨后，關于改革的取向便出現了計劃與市場之爭。一派認為，指令性計劃不能削弱。因為社會主義經濟是計劃經濟，削弱甚至否定指令性計劃就等于削弱甚至否定了計劃經濟，進而否定了社會主義。當然，他們也承認指令性計劃存在著供求脫節的問題，但這并非指令性計劃所固有的，而是指令性計劃沒有做好和執行好。另一派認為，指令性計劃存在的供求脫節問題是難以克服的，它不僅導致了經濟運行的短缺，而且也抑制了計劃執行者的積極性。所以，我們需要更多地發揮市場調節的作用，指令性計劃的范圍應該縮小。這一爭論直到十四大明確提出，改革的目標是建立社會主義市場經濟體制而結束。

　　雖然存在著取向上的爭論，但改革一直在推進，而且改革過程中指令性計劃不斷縮小、市場調節在擴大。可以說，國有企業改革即是國有企業由指令性計劃執行者向市場主體的轉變。進行這樣的轉變，國有企業只能在探索中前行。改革經歷了擴大企業自主權、實行經濟責任制、實行兩步“利改稅”、推行承包經營責任制、轉換企業經營機制等各種放權讓利舉措后，最終由十四屆三中全會《決定》將國有企業的改革方向確定為建立現代企業制度。這就是對國有企業進行公司化改造，實現由工廠制到公司制的轉變，為此，1993年12月，《公司法》頒布。在工廠制下，企業全部資產為國家所有，國家對企業債務負有無限責任，企業只有國家給予的經營管理權。在公司制下，企業依據《公司法》注冊并受其約束。國家只是企業的出資人，它所擁有的只是由出資額所決定的股權，它對企業債務僅以出資額為限承擔有限責任。公司制企業則擁有法人財產權，即企業全部資產的所有權，相應地，企業便擁有了法人財產經營權。法人財產權、資產經營權是由《公司法》決定的，而不再是國家給予的，它們構成了公司制企業成為市場主體的產權基礎。出資人所有權及有限責任、企業擁有法律上的法人財產權及經營管理權，這是公司制企業不同于工廠制企業的本質區別。隨后，國有企業開始了以公司制改革為內容的現代企業制度建設試點。當時，國務院確定試點企業100家，后來，全國各部門、各地方均陸續確定了一批試點企業，試點總數達2700多家。到2000年，這些試點企業絕大部分實現了公司化改造，試點基本上達到預期目標，并強調將建立現代企業制度作為國有企業未來改革的方向。

　　改革國有資產管理體制

　　及國有企業脫困

　　建立現代企業制度只能是國有企業成為市場主體的必要條件，而與此同時還有其他的問題需要解決。因此，就在現代企業制度建設試點的1998—2000年期間，相繼實施了有關國有企業改革發展的兩大改革。

　　第一，改革國有資產管理體制

　　在計劃經濟下，國有企業根據生產經營特點分別隸屬于不同的行業主管部門，由其下達指令性計劃并監督考核計劃完成情況。國有企業改革后，行業主管部門一直在行使權力，雖然1988年組建國有資產管理局旨在對國有企業行使國家所有者權能，但這并未改變行業主管部門的地位。然而，在確定改革的目標是建立市場經濟體制后，指令性計劃被終止，作為指令性計劃管理者的行業主管部門也就失去了存在的意義。因此，適應建立市場經濟體制的要求，1998年國務院進行了全方位機構改革，行業主管部門被撤銷。對于如何來管理數量眾多的國有企業，當時采取了以下方式：一是組建企業集團。企業集團的發展起源于1980年實行的橫向經濟聯合。為打破計劃經濟下條塊分割對企業之間正常經濟聯系的阻礙，成立了各種經濟聯合體，它們在國有企業改革中逐漸發展成為企業集團。撤銷行業主管部門后，對于由其直接管理的眾多國有企業，除部分被并入現有的企業集團外，多數則被捆綁打包，組建若干新的企業集團。這些企業集團無論是已有的還是新組建的，它們都是法人企業聯合體，集團公司為一級法人，下面為二級、三級乃至更低層級的法人企業。在企業集團中，集團公司基本上是按照《企業法》登記，而它旗下的各級法人企業一部分是《公司法》登記，而多數為《企業法》登記。二是建立多部門管理國有資產的體制。由黨政有關部門各司其責分工管理國有企業集團公司，如計委審批投資、勞動人事部門管勞動與工資、經貿委管企業經營與改革、財政部門管企業財務、企業工委管企業領導人任免等。企業集團中的二級及以下各法人企業則由集團公司管理。

　　第二，國有企業擺脫困境

　　國有企業改革的過程也是其適應市場的過程，其中，一些企業難免會有不適應的問題，再加之改革中累積的矛盾，從而導致一些國有企業在生產經營上出現困難。1998年，國有企業困難已經非常突出進而陷入困境，已阻礙其改革發展。因此，國家決定用三年左右時間使國有企業擺脫困境，當時采取了限產壓錠、員工下崗分流、關閉破產、債轉股、技術改造等舉措。到2000年，國有企業脫困目標基本實現。

　　國有企業發展、國有企業改革、國有資產管理體制改革，這是關于國資國企問題的三大主線。發展是目的，也是永恒的主題，而改革則是服務于發展。就國資國企所做的上述事情來看，脫困主要是事關國有企業發展的問題；建立現代企業制度是關于國有企業改革的問題；實行多部門共同管理國有資產是有關國有資產管理體制的問題。而組建企業集團應該說是涉及國有企業改革、國有資產管理體制改革兩方面的問題。

　　建立現代企業制度是依據《公司法》建立企業的出資人制度和法人財產制度以及與二者相適應的各種制度安排。以此說來，無論是實行多部門共同管理國有資產還是國有企業擺脫困境，這都不能說是建立現代企業制度的內容，它們完全可以是企業仍然為工廠制情況下所采取的行動。因為就當時來說，建立現代企業制度也只是試點，列為試點的企業只是少數且還在建立現代企業制度的過程中，這就決定了當時絕大部分國有企業還是工廠制，它們才是改革后的國有資產管理體制的基礎及當時要解決的脫困對象。

　　脫困目標達到即以結束，而改革仍要繼續。建立現代企業制度要在試點的基礎上繼續推進，實現國有企業由工廠制到公司制的變革。而改革后建立的多部門管理國有資產的體制則存在著管理主體責任不淸，從而導致管理上的越位、缺位、不到位等問題，因此，2003年國有資產管理體制進行了再改革，中央、省、設區的市相繼成立了國有資產監管管理委員會，它作為特設機構對國有企業履行出資人職責，行使國有股東權力。相應地，當時各部門行使的國有企業管理權則劃轉給了國有資產監督管理委員會(以下簡稱“國資委”)。

　　現行國有資產監管體制的分析與判斷

　　至2016年，各級國資委已經運行13年。在此期間，國有企業獲得了快速發展，改變了其改革以來一直處于市場競爭不利的境地。以此判斷，這自然成為國資委存在的合理性。從制度設計來說，國資委、國有企業集團公司應該是基于現代企業制度的選擇，然而卻并非如此，甚至是與現代企業制度踐行甚遠。

　　關于國資委

　　國資委明確將自己定位于履行出資人職責，行使股東權力，然而，它履行出資人職責的對象絕大多數為集團公司，而集團公司是按《企業法》登記注冊的，這樣的企業是不存在出資人的，因此，國資委履行出資人職責應該說是一個偽命題。這時，它的選擇應該是：或是保留集團公司，但改變自己的職責定位；或是根據自己的職責定位，改革集團公司為公司制企業。國務院國資委成立后也確實提出過要將履行出資人職責的企業由《企業法》登記改為《公司法》登記，但只有少部分集團公司做了這樣的改變。國資委其所做的工作是：任免集團公司正副職高管并考核他們的經營業績、確定他們的薪酬；核準企業的發展戰略，核準或審批企業的投資；制定企業財務管理制度，接收并匯總企業財務報表；批準企業的改革及重組方案；登記企業國有產權；編制并實施國有資本經營預算；組織實施企業關閉破產；負責國有企業黨的建設及群眾工作；進行國有獨資企業董事會建設試點；國務院交辦的其他事宜。由此可以看出，國資委的工作已經遠超出出資人職責，它在行使著董事會的權力，確切地說，它的真正角色應該是國有企業集團公司的管理機構。

　　可以說，國資委的存在也正是管理國有企業的需要。國有企業曾經由行業主管部門管理，行業主管部門被撤銷，但國有企業仍在，那么政府總要有機構來管理這些國有企業，所以就有了國資委。而國資委的工作重點則放在考核企業經營業績，督促企業完成各種考核指標上，如利潤、主營業務收入增長率、國有資產保值增值等。至于說以推進現代企業制度建設的改革，雖說也是其工作，但它更多的是負責審批而不是主體。

　　關于國有企業集團公司

　　集團公司基本上按《企業法》登記，雖然稱之為企業，但并不從事生產經營活動，它的職責主要是對旗下企業發出指令，如任免企業高管、業績考核及薪酬決定，審批企業發展戰略、投資項目、財務預算、改制方案，合并會計報表并編制財務預決算報告。集團公司的運行費用來自于旗下企業上交的利潤或管理費。因此，所謂的集團公司并非真正意義上的企業，它實際上就是一個企業的管理機構，是國資委的代理人，它的存在縮小了國資委的管理幅度。而集團公司旗下各不同層級的法人企業則獨自面向市場開展經營活動，甚至各法人企業之間還存在競爭。這些企業的目標就是完成由國資委下達給集團公司，又由集團公司分解后下達給它們的業績考核指標。至于說，集團公司旗下企業是公司制企業還是工廠制企業并不是集團公司或企業本身關注的重點，取得業績才是企業的追求。因此，現代企業制度建設只是作為企業需要的自我選擇。當然，2003年以來在現代企業制度建設上也取得了進展。一些企業也實現了公司化改制，尤其是一些中央企業還實現整體上市或主營業務全部上市，但這些改革更多的是企業利用資本市場實現融資的需要。

　　通過上述分析，我們看到，國有企業更多關注的是業績、發展，而且也確實給出了亮麗的成績單。應該說，這是改革以來國有企業發展最好的時期，但這一發展基本上是在保持國有企業原有制度的情況下改革其激勵機制而實現的。這種激勵機制的改革有效激發了企業的內在積極性，加之當時中國經濟正處于新一輪增長而提供的良好市場環境，二者的結合實現了國有企業的快速發展。然而，自2014以來，國有企業的發展速度及效益卻下滑，一些企業出現困難。其原因：一是現行的激勵效果已基本釋放完畢；二是中國經濟新一輪擴張期已經結束，增長的外部環境也已消失。在這樣的情況下，企業即使坐等新一輪增長期的到來也難以有曾經的發展。那么，可做的選擇只能是進行制度創新，這就是推進現代企業制度建設及以此為基礎的國有資產監管體制改革。

　　國資國企改革的方向及目標

　　推進現代企業制度建設，改革的重點應該是國有企業集團，即目前的法人企業聯合體。對它的改革有兩種選擇：

　　1．繼續保持法人企業聯合體而進行公司制改革。這里會有兩種選擇：

　　一是各法人企業全部為國有獨資的公司制企業。由于各企業都是單一的國有出資人，因此出資人必然掌握著全部控制權，這樣的公司制企業它的體制機制很難不同于工廠制下的企業，結果就是形改神不改。

　　二是各法人企業發展混合所有制，實行產權主體多元化。這可以有四種情況：

　　第一，各法人企業均為非國有控股。這顯然不會成為選擇。第二，集團公司為國有獨資，而以下各層級企業多數為國有控股而少數為非國有控股。這時，集團公司作為出資人，它同旗下各公司制企業只能是出資者與被出資者的關系，它必須通過在出資企業中的董事會來起作用。顯然，這樣的混合所有制必然會增加集團內各企業的治理成本，帶來治理上的低效率。第三，集團公司及旗下企業全部為混合所有制。這時，同第二種情況相比只是多了集團公司層級上的混合所有制，治理成本會進一步增加。第四，集團公司為多元混合產權，而旗下各法人企業則為全資公司制企業。這時，集團公司可以直接對旗下法人企業發出指令而形成一種管理關系，這里基本上不存在治理成本的問題。既然如此也就沒有必要將旗下企業改制為公司制企業，可讓它們作為獨立核算單位直接面向市場開展經營活動。當然，由于在某些地方開展業務的需要，當地會要求成立獨立法人企業甚至要求同當地企業進行合資，但這樣的公司制企業同建立現代企業制度改革無關。

　　因此，在法人企業聯合體的情況下，無論是搞混合產權還是單一產權的現代企業制度都不是合適的選擇。這也進而說明成立集團公司后現代企業制度推進緩慢的原因所在，或者說，以集團公司為核心的法人企業聯合體是難以進行現代企業制度建設的。當然，有些中央企業在保留集團公司的情況下實現了整體上市，但這時的集團公司實際上已經沒有存在的必要，應該說是對它的否定，因為此時集團公司的存在導致企業處于雙重總部的狀態，增加了管理成本，降低了管理效率。

　　2．變法人企業聯合體為一級法人事業部制

　　改革以集團公司為核心的法人企業聯合體，取消各企業的法人資格，通過業務重組建立由多事業部或獨立核算單位組成的一級法人企業。一級法人企業實行混合產權的公司制，一般實行國有絕對或相對控股。當然，因企業發展需要，在一級企業下可以建立二級法人企業，但它們一般為一級法人企業的全資企業，也可能因業務發展進入某一市場的需要而同某一方建立合資企業。這些二級法人企業必須是專業化的，專司某項業務的發展，是企業重要的戰略執行單位。

　　當然，改革法人企業聯合體，這是大幅度的利益調整，帶來的震動較大，因此，其改革應該循序漸進，穩步推進。目前，一些中央企業已經實現整體上市，人員、資產、業務全部進入上市公司，集團公司只是一個空殼。我們可以從這樣的企業入手，取消集團公司，國資委直接監督管理上市公司，這個上市公司就是改革國有企業集團而期望的公司制企業。

　　國有企業的變革要求國有資產監管體制進行相應的變革。當法人企業聯合體轉變由多事業部或獨立核算單位組成的法人企業后，國資委就要依據《公司法》做一個干凈的出資人，對混合所有制企業行使國有股東權利。其職責主要是，向混合所有制企業派出國有股權董事、決定國有股權在企業的進入或退出、收取并配置國有股紅利、混合所有制企業黨的建設等。

　　同時，混合所有制企業要求國有股要有明確的持有人，這個持有人就是十八屆三中全會《決定》中提出的國有資本投資運營公司。它應該作為特殊法人，由單獨立法來設立。它的職能是研究國有股權在不同企業之間的配置，提出國有股權布局調整的建議與方案，報國資委審批后來操作執行。

　　改革法人企業聯合體為事業部制公司制企業、國資委歸位于真正的出資人職責、組建國有資本運營投資公司持有并管理國股權，這些改革措施體現了十八屆三中全會《決定》提出的“積極發展混合所有制經濟”、“完善國有資產管理體制，以管資本為主加強國有資產監管，改革國有資本授權經營體制，組建若干國有資本運營公司，支持有條件的國有企業改組為國有資本投資公司”、“推動國有企業完善現代企業制度”等對國資國企改革的要求，它們成為了改革的最終落腳點。

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